Lecciones de la pandemia para la COP26

Este artículo ha sido escrito por Keith Wade, economista jefe de Schroders

Uno de los pocos efectos positivos de la pandemia de Covid-19 ha sido que el interés por el medio ambiente se ha incrementado al acercar a los ciudadanos a la naturaleza.

La Oficina de Estadísticas Nacionales (ONS) del Reino Unido ha informado de la existencia de una mayor apreciación de los espacios naturales, como los parques, durante la pandemia y del papel que pueden desempeñar en el bienestar mental. Este reconocimiento de la naturaleza puede contribuir a una mayor concienciación sobre los retos del medio ambiente, como el cambio climático. La pandemia también ha puesto de manifiesto la magnitud de este desafío.

Incluso con gran parte de la economía mundial paralizada, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) estima que las emisiones sólo se redujeron un 7% en 2020. Esto supondría una reducción del calentamiento global de apenas 0,01ºC. 

¿Cómo de grande es la brecha de emisiones?

A medida que nos acercamos a la 26ª Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (también conocida como COP26), la brecha de las emisiones ha cobrado protagonismo. Es decir, la brecha entre las emisiones reales de dióxido de carbono (CO2) y el punto en el que deben estar para cumplir con los objetivos establecidos en el Acuerdo de París de 2015.

Los compromisos de los gobiernos para reducir las emisiones, las contribuciones determinadas a nivel nacional (NDCs, por sus siglas en inglés), serán de ayuda, pero están muy por debajo de las reducciones necesarias para limitar el calentamiento global a 1,5°C.

Según las proyecciones de la ONU, incluso si se aplican todas las NDC, las emisiones totales anuales de gases de efecto invernadero se estabilizarían en 53 gigatoneladas de CO2 equivalente (GtCO2e) en 2030 (véase el gráfico 1).

Para limitar el aumento de temperatura a 1,5 ºC según el Acuerdo de París, habría que rebajar las emisiones futuras a 25 GtCO2e anuales en 2030, lo que supone una diferencia de 28 GtCO2e respecto a los compromisos actuales. Incluso en el caso de un objetivo de reducción de emisiones por debajo de 2°C, sería necesario alcanzar una reducción de las emisiones anuales de 41 GtCO2e.

En otras palabras, tenemos que reducir nuestras emisiones entre una cuarta parte y la mitad para el final de la década. Y, por supuesto, esto es sólo el principio, ya que habría que seguir avanzando para alcanzar el cero neto en 2050.

Desafortunadamente, es difícil evitar la idea de que el Acuerdo de París está muy lejos de su objetivo.

Sin duda, será el tema principal de la COP26, aunque no se plantee como tal. Pero, ¿qué acciones serían necesarias para lograrlo?

Lecciones aprendidas de la pandemia

La pandemia ofrece algunos motivos para el optimismo.

La fabricación y distribución de una vacuna eficaz ha aumentado la confianza en la ciencia y en los gobiernos para encontrar soluciones a problemas de gran complejidad. ¿Podría la misma combinación aportar una solución al cambio climático?

En principio, no parece haber muchas razones que lo impidan. Sin embargo, hay dos diferencias clave que dificultan la solución del problema climático.

La primera es el estímulo para actuar.  La pandemia fue una crisis que requirió una respuesta inmediata a medida que el número de víctimas aumentaba. El cambio climático puede provocar efectos muy negativos, pero es un proceso más gradual. Es la diferencia entre una enfermedad grave y una crónica. Nuestros sistemas políticos están más preparados -y posiblemente motivados- para resolver la primera.

El segundo factor, que también ha faltado en la respuesta a la pandemia, es la cooperación internacional.

A primera vista, esta afirmación puede parecer extraña, dada la gran colaboración a nivel científico entre compañías e investigadores internacionales. Sin embargo, la cooperación entre países ha sido escasa.

A pesar de la necesidad de controlar el Covid-19 en todas las regiones antes de que desaparezca realmente, los países desarrollados se han mostrado reacios a ayudar a sus homólogos más pobres con el suministro de vacunas, prefiriendo dar prioridad a su población nacional. La Organización Mundial de la Salud (OMS) ha criticado con firmeza este "nacionalismo de las vacunas".

En cuanto al cambio climático, el éxito de la COP26 dependerá de la capacidad de los países para superar esta situación y cooperar a nivel internacional.

Para ser más concretos, los compromisos de cada país no son suficiente para lograr las reducciones de emisiones necesarias. Como comentó recientemente el premio Nobel de Economía William Nordhaus "los gobiernos tienen fuertes incentivos para fijar objetivos elevados y ambiciosos... y para ignorarlos y seguir actuando como siempre". En otras palabras, si se les deja a su aire, los países se aprovecharán de las acciones de los demás.

Los que actúan de este modo no sólo se benefician de la reducción de las emisiones globales, sino que se sitúan en una posición de ventaja competitiva, ya que no han tenido que aplicar costes o normas adicionales para la reducción de las emisiones de carbono en su propio país. El resultado es que nadie está dispuesto a tomar las medidas necesarias y nos mantenemos en un punto de equilibrio poco óptimo o insuficiente.

Es posible que se produzca un avance tecnológico en materia de energías renovables, lo que resolvería el problema. Tal vez no resulte sorprendente que Estados Unidos, el país que envió por primera vez a un hombre a la luna, haya dado prioridad a la tecnología sobre la regulación o los impuestos en su respuesta al cambio climático.

Esto puede ser parte de la solución, pero parece poco probable que resuelva el problema por sí solo. Además, es necesario aumentar la absorción de carbono a través de la conservación, la rehabilitación y la mejora de las prácticas de gestión del medio ambiente (las llamadas soluciones climáticas naturales), y todavía hay que realizar avances tecnológicos significativos en áreas como la absorción y el almacenamiento de carbono y las redes inteligentes, por ejemplo.

Además, a menudo se olvida que el programa espacial Apolo costó casi 200.000 millones de dólares, lo que supone un importante uso de fondos públicos. Se necesitarán niveles de inversión pública y privada similares, si no mayores, y deberían formar parte de la solución.

Dos medidas clave: impuestos y cumplimiento de la normativa

Junto al apoyo a la tecnología, hay dos medidas que aumentarán las perspectivas de cumplir los objetivos de emisiones.

La primera sería establecer un impuesto global sobre el carbono. Este impuesto, a veces también llamado "precio al carbono", se aplicaría a través de un canon sobre el contenido de carbono de los combustibles fósiles o sobre sus emisiones de CO2.

Al integrar el coste externo de las emisiones de gases de efecto invernadero en los precios de la energía, la tasa del carbono incentivaría a los hogares a modificar su consumo energético y enviaría una señal a las empresas para que invirtieran en nuevas tecnologías limpias. La globalización del impuesto reduciría la preocupación de que las empresas estuvieran en desventaja competitiva en los mercados internacionales.

El impuesto se fijaría inicialmente para cumplir las contribuciones determinadas a nivel nacional existentes y, según el FMI, se estima en unos 35 dólares por tonelada. Para limitar el calentamiento global a 2 ºC, se calcula que sería necesario un impuesto de 75 dólares por tonelada. Esto supondría un salto importante, ya que el impuesto medio actual sobre el carbono por tonelada de CO2 es de sólo 3 dólares. Aunque algunos países tienen impuestos sobre el carbono más altos, sobre todo en Europa, muchos carecen de ellos.

Es cierto que esta medida sería una respuesta de los economistas a los cambios en los patrones de consumo e inversión, y sería poco popular. Incluso si el impuesto se introduce de forma gradual, sería políticamente difícil de convencer al electorado. Como ejemplo, la reciente decisión del regulador británico OFCOM de eliminar los límites de los precios de la energía y aumentar los precios de la electricidad. El aumento de los costes de la energía es una medida regresiva.

Los impuestos sobre el carbono podrían ser más aceptables con otros incentivos. Por ejemplo, destinando los ingresos del impuesto a subvenciones para la calefacción y el transporte de bajas emisiones, o a ayudas directas a los grupos sociales más desfavorecidos. Este enfoque también ayudaría a mitigar las preocupaciones sobre el impacto del impuesto en la recuperación económica.

También habría que conceder subsidios y compensaciones a los países más necesitados, muchos de los cuales ven el uso de combustibles fósiles baratos como algo esencial en el camino hacia los niveles de ingresos más altos que se encuentran en sus homólogos de los mercados desarrollados.

Sin embargo, es probable que esto no sea suficiente, ya que seguirían existiendo enormes incentivos para que los países se aprovechen de la situación retrasando o simplemente no aplicando el impuesto.

Por lo tanto, se necesita una segunda medida. Ésta consistiría en vigilar el cumplimiento y penalizar a aquellos que no realicen los ajustes necesarios para reducir las emisiones. En la actualidad, el Acuerdo de París es un pacto voluntario que no tiene capacidad para imponer su cumplimiento.

La idea de un acuerdo de obligado cumplimiento puede sonar autoritaria, pero hay ejemplos de acuerdos de este tipo que han funcionado en el pasado. Uno de ellos lo vemos en el comercio internacional, donde la Organización Mundial del Comercio (OMC) impone sanciones a quienes incumplen los acuerdos o hacen dumping en los mercados extranjeros.

Los impuestos sobre el carbono y un acuerdo de obligado cumplimiento serían grandes resultados de la COP26, pero ¿son factibles?

Ya hemos expuesto las dificultades políticas del primero y, en el entorno actual, un acuerdo aplicable sería igualmente difícil de conseguir.

La OMC surgió tras la Segunda Guerra Mundial, un periodo de hegemonía estadounidense y de mayor cooperación internacional. En la actualidad, el mundo es cada vez más cambiante, con China compitiendo con Estados Unidos por la supremacía. La propia OMC se ha vuelto menos influyente, ya que los países han reducido su apoyo, y es difícil que surja un acuerdo de este tipo en el entorno actual.

Sin embargo, estas ideas no desaparecerán. La presión por la falta de progreso y la brecha cada vez más grande en las emisiones climáticas conllevará una presión continua para intensificar la acción. Algunas de estas preocupaciones podrían aflorar en la COP26.

El riesgo de ruptura

En consecuencia, un escenario más probable es que veamos a un grupo de países desvincularse y formar un acuerdo propio en el que mantengan sus compromisos de reducción de emisiones. 

Para paliar el incremento de costes energéticos frente a sus competidores, podrían introducir un impuesto sobre las importaciones de productos con mayor contenido de carbono. Este resultado puede parecer irreal, pero ya existen procedimientos de este tipo. La UE acaba de publicar propuestas para un Mecanismo de Ajuste en la Frontera del Carbono, que haría precisamente esto, imponer aranceles a las importaciones con alto contenido de carbono para proteger a los sectores nacionales a medida que aumenten los impuestos sobre la energía. China y muchas economías emergentes serían las más afectadas por su alto consumo de carbono con importantes exportaciones.

Está claro que este resultado es menos recomendable que un acuerdo global. Pero como hemos visto y seguimos viendo con la pandemia, debemos estar preparados para las tensiones y las fracturas entre las partes, especialmente las desarrolladas y las emergentes, y para un resultado menos cooperativo de la COP26.