Italia: El plan de recuperación sufrirá retrasos en la fase de inversión al recaer la carga en las autoridades locales

Este artículo ha sido escrito por Por Alvise Lennkh-Yunus, Giulia Branz y Alessandra Poli, analistas del Sector público y bonos soberanos de Scope Ratings

Italia ha recibido los fondos de recuperación de la UE según lo previsto, pero el gasto va a la zaga de las expectativas iniciales, un problema que probablemente se agravará a medida que las limitaciones de capacidad de las autoridades locales del país frenen los proyectos de inversión.

Los retrasos en la ejecución de los proyectos con cargo a los 191.500 millones de euros del Mecanismo de Recuperación y Reactivación (MRF) de Italia, equivalentes a un importante 10,8% del PIB de 2021, constituyen un riesgo creciente para las perspectivas de crecimiento económico, que son fundamentales para sostener la elevada carga de la deuda pública del país y mantener su calificación crediticia BBB+/estable.

Hasta ahora, Italia ha cumplido todos los hitos y objetivos requeridos para recibir los fondos previstos de la Comisión Europea por valor de 67.000 millones de euros. Estos desembolsos estaban condicionados a la aplicación de reformas judiciales, de la administración pública y de la competencia. Este año se desbloquearán 37.000 millones de euros adicionales si se alcanzan los 43 hitos y 53 objetivos previstos.

Sin embargo, el Gobierno solo gastó 5.500 millones de euros en 2020-21, muy por debajo del plan original de 18.500 millones de euros, mientras que el gasto en 2022 ascendió a 15.000 millones de euros, frente a los 28.700 millones de euros previstos inicialmente. Es probable que la ejecución más lenta de lo previsto de los proyectos de inversión ponga en entredicho las expectativas del Gobierno de aumentar el coeficiente de inversión pública de Italia hasta el 3,7% del PIB en 2025 desde el 2,5% del PIB en 2010-20, frente a una media de la UE del 3,1%.

La lentitud en el aprovechamiento de los fondos de la UE aprobados también podría poner en peligro los futuros desembolsos de la UE, ya que estos dependerán cada vez más de la capacidad del Gobierno para cumplir los proyectos de inversión (en su mayoría "objetivos") en lugar de aplicar las reformas (en su mayoría "hitos") (Figura 1).

Gráfico 1: Distribución de los hitos y objetivos del Plan de Recuperación para Italia, 2021-26

Fuente: Italia Domani, Scope Ratings

Sin duda, el bajo desembolso de los fondos de la UE recibidos hasta la fecha es común entre algunos de los mayores beneficiarios de los fondos europeos para la recuperación, como Grecia, Portugal, España y Croacia, dada la crisis energética, el aumento de los costes de las materias primas y las interrupciones de la cadena de suministro. Esto puede dar lugar a que la UE conceda una mayor flexibilidad en cuanto al calendario y la selección de proyectos para los planes de recuperación en todos los Estados miembros de la UE.

Aun así, en Italia, los retrasos en el gasto son habituales, como se refleja en que Italia tenga la tercera tasa de absorción más baja de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos, con un 60% en 2022 para los fondos asignados en el período 2014-20, solo por delante de Eslovaquia (59%) y España (54%) y muy por debajo de la media de la UE del 75%. Esto refleja la falta de conocimientos técnicos en las administraciones públicas, junto con la lenta adaptación a los procedimientos acelerados para planificar y licitar proyectos.

El riesgo de que no se cumplan los plazos ha llevado al Gobierno italiano a pedir una prórroga del plazo de 2026 para gastar los fondos del Mecanismo para la Recuperación y la Resiliencia. Proyectos de infraestructuras por valor de unos 40.000 millones de euros corren el riesgo de no ejecutarse en 2026, y los fondos no gastados en 2020-22 se han reasignado a 2023-26, lo que aumenta aún más la probabilidad de retrasos.

Las autoridades locales desempeñan un papel crucial en la próxima fase del plan de recuperación

El problema parece especialmente grave a nivel local. Las regiones, provincias, municipios, ciudades metropolitanas y otras entidades locales de Italia tienen un papel crucial que desempeñar en la ejecución de las amplias inversiones previstas en el marco de los fondos de recuperación, que gestionan alrededor de 66.000 millones de euros en total. Más de la mitad de estos recursos (40.000 millones de euros) serán asignados y gestionados directamente por los municipios, lo que los convierte en los principales "organismos de ejecución" de los proyectos del plan. Aún no se dispone de una visión global del estado de ejecución de los distintos proyectos de inversión en Italia o en el conjunto de la UE, aunque los datos preliminares muestran que los municipios italianos han presentado unos 70.000 proyectos hasta finales de 2022, valorados en 29.500 millones de euros, del total de 40.000 millones de euros que se les han asignado (Figura 2).

Gráfico 2: Proyectos notificados y porcentaje de fondos de recuperación y resiliencia asignados a las autoridades locales italianas Número de proyectos (izda.), % de fondos de recuperación y resiliencia asignados hasta ahora a los municipios (dcha.)

Fuente: Ministerio de Hacienda, IFEL, Scope Ratings

Sin embargo, las autoridades locales, sobre todo en las regiones meridionales, que recibirán al menos el 40% de los fondos, se enfrentan a importantes dificultades para ejecutar las licitaciones y recibir autorizaciones de terceros. El ahorro de costes de la última década ha dado lugar a recortes de personal de casi el 30% en el sector municipal y ha contribuido al envejecimiento de la plantilla de funcionarios -la edad media supera los 50 años-, lo que limita la capacidad de las administraciones locales para adaptarse a las nuevas tecnologías y procedimientos.

Estos retos están en el centro de los problemas de gobernanza y productividad que Italia arrastra desde hace una década. Por ello, el Gobierno intenta reforzar la capacidad administrativa local simplificando los procedimientos burocráticos y de contratación y fomentando la contratación de empresas y consultores externos para la asistencia técnica, entre otras iniciativas.

Mantener estos esfuerzos es indispensable para el éxito de la ejecución y el futuro mantenimiento de los proyectos de inversión en los próximos años, a fin de garantizar una contribución duradera al crecimiento económico y a la sostenibilidad de la deuda de Italia. Además, el éxito del ambicioso plan de recuperación de Italia es importante para fomentar la confianza entre los Estados miembros de la UE de cara a futuros debates sobre políticas y marcos fiscales a escala de la UE.