Alemania: Reformar el freno de deuda podría aumentar la inversión pública y respaldar el crecimiento

Este artículo ha sido escrito pot Eiko Sievert, director de Sovereign Ratings para Scope Ratings

Más que la elevada deuda pública, los principales retos de Alemania para su calificación crediticia AAA proceden de las industrias intensivas en energía, la baja inversión, el envejecimiento de la población, el débil crecimiento y las vulnerabilidades geopolíticas y esas son las razones por la que es necesario reformar las medidas de freno de la deuda.

La sentencia del Tribunal Constitucional alemán sobre el presupuesto federal suplementario de 2021 y su estricta interpretación de las limitaciones de endeudamiento que impone el freno de deuda han reforzado las rígidas normas fiscales del país, pero también han intensificado el debate sobre su posible reforma.

Dicha reforma podría animar a los futuros gobiernos alemanes a aumentar la inversión a largo plazo y subsanar un retraso en la inversión de 300.000 millones de euros, aumentando al mismo tiempo el potencial de crecimiento del país. En las tres últimas décadas, la inversión neta del sector público alemán ha quedado por detrás de los países con calificación AAA y de otras grandes economías (Gráfico 1).

Aunque existe margen fiscal para aumentar la inversión, la cuestión sigue siendo si puede alcanzarse un consenso político para acordar una reforma del freno fiscal que permita un uso eficaz de este margen.

Los bajos niveles de inversión del sector público han frenado el potencial de crecimiento de Alemania, que estimamos en torno al 0,8%, el más bajo entre los países soberanos con calificación AAA (con una media del 1,7%) y por debajo de otras grandes economías como Estados Unidos (AA/Negativo; 2,0%), Francia (AA/Negativo; 1,4%), Reino Unido (AA/Estable; 1,5%), Italia (BBB+/Estable; 1,0%) y España (A-/Estable; 1,8%).

Gráfico 1: La escasa inversión del sector público alemán contribuye a su bajo potencial de crecimiento

Potencial de crecimiento, % y formación neta de capital fijo de las administraciones públicas, % del PIB

Inversión pública neta anual (media de 30 años), %.

Fuente: Comisión Europea, Scope Ratings

Nota: Los países con calificación AAA son Austria, Dinamarca, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Suecia y Suiza. La inversión pública neta es sólo uno de los factores que contribuyen al potencial de crecimiento de un país. Otros son las inversiones del sector privado para aumentar el stock de capital, la demografía y la dinámica del empleo.

Reformar el freno de la deuda para aumentar la inversión a largo plazo

Se debaten propuestas sobre posibles formas de suavizar el freno de deuda, todas acordes a las normas fiscales de la UE recientes.

Entre las posibles reformas figuran mantener la norma del freno de la deuda sin cambios o suavizar la restricción del déficit en función del nivel de deuda y conceder más tiempo después de una crisis para volver a los objetivos de déficit. Otra opción es excluir las inversiones netas de las limitaciones del freno de la deuda para financiar los gastos de capital a largo plazo. Alternativamente, Alemania podría crear un fondo especial anclado en la Constitución para el gasto en transformación ecológica y digital.

Es más probable que las propuestas de reforma que se centran más en animar a los gobiernos a aumentar la inversión a largo plazo sean más eficaces para apoyar el crecimiento y la competitividad futuros de Alemania. Sin embargo, como cualquier modificación del freno de la deuda requiere un cambio de la ley del país, se necesita un apoyo político transversal de los tres socios de la coalición gobernante y del mayor partido de la oposición, CDU/CSU. Por ello, los partidos pueden tener dificultades para ponerse de acuerdo sobre qué partidas de gasto cuentan como inversiones cualificadas.

Sin duda, las propuestas que flexibilizan el límite de déficit público del 0,35% del PIB en función de los distintos niveles de deuda en relación con el PIB harían que el freno de la deuda fuera mucho más flexible. Sin embargo, tales reformas no abordarían el reto subyacente de asumir compromisos a largo plazo para aumentar el gasto de inversión a riesgo de mantener la atención en el gasto de consumo a corto plazo, que constituye una gran parte del presupuesto del gobierno federal. El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales tiene la mayor partida del presupuesto de 2024, con un 38,5% del total (171.700 millones de euros), de los cuales 127.000 millones se destinarán a seguros de pensiones y ayudas a la renta.

Alemania dispone de espacio fiscal para permitir mayores límites de endeudamiento

Alemania dispone de margen fiscal para financiar un mayor gasto público en apoyo de la transición energética. Si los presupuestos usan el límite de déficit público del 0,35% del PIB por el actual freno de la deuda (suponiendo que no se produzcan nuevos préstamos de emergencia y que el componente cíclico esté equilibrado), la ratio deuda/PIB del país disminuirá en los próximos años, pasando del 65 % en 2023 a cerca del 59 % en 2028.

Duplicar el déficit al 0,7% del PIB permitiría un gasto adicional de unos 80.000 millones de euros en los próximos cinco años, y la ratio deuda/PIB se estabilizaría en torno al 61%.

Teniendo en cuenta las dos grandes crisis mundiales más recientes, que han tenido un gran impacto en el endeudamiento de Alemania, esto sigue proporcionando un margen fiscal suficiente para responder a futuras crisis. La crisis financiera mundial de 2008 incrementó la ratio de deuda en unos 17,8 puntos porcentuales entre 2007 y 2010, mientras que la pandemia de 2019 y las crisis energéticas provocaron un aumento de 9,4 puntos porcentuales entre 2019 y 2022.

Aunque cada choque económico es único, la trayectoria actual de la deuda implica que Alemania tendrá suficientes amortiguadores fiscales para que la ratio de deuda se mantenga por debajo de su máximo de 2010 del 82%, incluso si se produjera un choque en los balances del sector público equivalente al de la crisis financiera mundial.

Aunque el Gobierno de coalición acordó rápidamente un presupuesto revisado para 2024, es probable que alcanzar un consenso sobre el presupuesto del próximo año sea más difícil. El Gobierno habrá agotado las reservas de su fondo para el clima y la transformación, por lo que serán necesarias aportaciones de los presupuestos de 2025 y 2026 para financiar futuras inversiones.