Las cuatro dimensiones de la independencia de la FED

Cada cierto tiempo, Trump critica al presidente de la Reserva Federal, Jerome Powell, por mantener los tipos de interés demasiado altos, llegando incluso a amenazar con destituirlo. Sin embargo, hacerlo no es tan sencillo, y de intentarlo realmente, es previsible que se generen fuertes turbulencias en los mercados financieros. En este análisis, revisamos los distintos niveles de independencia de los que goza la Reserva Federal hasta el momento.

Existe un consenso generalizado en macroeconomía: Los bancos centrales independientes son más eficaces a la hora de mantener una inflación baja y estable que aquellos sujetos al control gubernamental o subordinados al Ministerio de Finanzas. La Ley de la Reserva Federal de 1913 y la Ley Bancaria de 1935 definen la estructura y los poderes de la Fed, otorgándole la capacidad de operar de forma autónoma respecto al poder ejecutivo. Esta independencia, no obstante, va acompañada de una rendición de cuentas ante el Congreso. Por ello, el presidente de la Fed debe comparecer dos veces al año ante el Congreso para informar sobre la situación económica y la política monetaria. Esta exigencia equilibra la independencia institucional con la transparencia y la supervisión parlamentaria.

Ante las duras críticas que ha dirigido el presidente Trump a Powell en las últimas semanas —y ante la posibilidad de una mayor presión política en los próximos meses— analizamos las cuatro dimensiones clave de la independencia de los bancos centrales, y señalamos en cuáles de ellas los responsables políticos podrían tratar de influir. Estas dimensiones son: (i) personal, (ii) objetivos, (iii) instrumentos y (iv) finanzas.

Gráfico 1: Miembros actuales y finalización de sus mandatos en la Junta de Gobernadores de la Reserva Federal

La independencia personal es el pilar fundamental de la autonomía del banco central. Los siete gobernadores de la Fed son nombrados para mandatos no renovables de 14 años, lo cual busca protegerlos de presiones políticas (ver Gráfico 1). Estos mandatos están escalonados para impedir que un solo presidente de EE. UU. pueda sustituir a la mayoría de los miembros de la Junta durante su mandato. Además, para evitar una excesiva concentración de decisiones monetarias en Washington D.C., el Comité Federal de Mercado Abierto (FOMC) —encargado de fijar la política monetaria— está compuesto tanto por los miembros de la Junta de Gobernadores como por cinco de los doce presidentes de los bancos regionales de la Reserva Federal.

Aunque es el presidente de EE.UU. es quien propone a los gobernadores, su nombramiento debe ser ratificado por el Senado. En el pasado, algunos candidatos propuestos por Donald Trump fueron rechazados por el Congreso en 2019 y 2020. Por su parte, el presidente y vicepresidente de la Fed ocupan también mandatos de 14 años como miembros de la Junta, pero sus cargos ejecutivos (presidencia y vicepresidencia) son designados por el presidente de EE. UU. y confirmados por el Senado cada cuatro años. En cambio, ni el presidente ni el Senado tienen competencias en la designación de los doce presidentes de los bancos regionales de la Fed. Estos son elegidos por los respectivos consejos de administración regionales y su nombramiento solo requiere la aprobación de la Junta de Gobernadores. Su mandato se renueva cada cinco años.

El presidente de EE. UU. no puede destituir a los gobernadores de la Fed de forma arbitraria. Solo pueden ser destituidos "por causa justificada", no "a voluntad". Es decir, debe existir una conducta indebida, negligencia, incapacidad o mala praxis, aunque estos conceptos no están claramente definidos en la legislación, y hasta la fecha ningún presidente de la Fed ni miembro de la Junta ha sido destituido. Pese al deterioro de muchas normas institucionales en la última década, los obstáculos para destituir a un gobernador de la Fed siguen siendo particularmente altos. Por ello, cualquier intento de destitución probablemente generaría fuertes reacciones en los mercados financieros, con un aumento de las primas de riesgo sobre la deuda pública estadounidense. Aun así, Trump podría intensificar sus críticas a Powell con el objetivo de forzar su dimisión. Hasta ahora, Powell ha resistido la presión política.

Con el fin de evitar conflictos con la administración estadounidense, el anterior vicepresidente de Supervisión, Michael Barr, dimitió a finales de febrero, aunque permanece en la Junta. Trump ha expresado su intención de nominar a Michelle Bowman, designada durante su primer mandato. Se la considera partidaria de reducir los requisitos de capital bancario, a diferencia de Barr, que abogaba por aplicar los más estrictos estándares de Basilea III.

Independencia de objetivos: La Ley de Reforma de la Reserva Federal de 1977 establece que el banco central debe perseguir el máximo empleo, estabilidad de precios y tipos de interés a largo plazo moderados. Aunque el Congreso fija estos objetivos, la Fed goza de autonomía para decidir cómo alcanzarlos. Un ejemplo notable fue la adopción, en 2020, de la estrategia de "objetivo de inflación promedio", con el fin de evitar que las expectativas inflacionistas descendieran a niveles indeseablemente bajos. Esta decisión fue autónoma y no resultado de presiones políticas.

Independencia de instrumentos: La Fed tiene plena autoridad para utilizar las herramientas de política monetaria que considere necesarias, como la fijación de tipos de interés, operaciones de mercado abierto, ajustes de los coeficientes de reserva, entre otros. Esta independencia instrumental permite a la Fed actuar sin requerir autorización del poder ejecutivo ni del legislativo.

Independencia financiera: Aunque es una agencia gubernamental, la Fed no depende del presupuesto del Congreso para financiarse. Sus ingresos proceden mayoritariamente del diferencial de intereses entre los activos que posee (principalmente valores de deuda pública) y los pasivos (billetes en circulación y reservas de bancos comerciales en la Fed). Normalmente, invierte en activos de mayor duración que sus pasivos, lo que le asegura un excedente de intereses y, por tanto, una rentabilidad estructural mientras la curva de tipos mantenga su pendiente ascendente. No obstante, el reciente repunte de los tipos a largo plazo ha provocado grandes pérdidas financieras. En principio, estas podrían agotar el capital contable de la Fed. Sin embargo, gracias a su rentabilidad estructural a largo plazo, el banco central puede seguir operando incluso con patrimonio neto negativo, sin necesidad de ser recapitalizado por el Gobierno. De hecho, ha registrado un "activo diferido" en su balance, que representa los beneficios futuros esperados y que se utilizarán para compensar las pérdidas actuales. Esto refuerza su independencia frente a posibles presiones políticas.

El diseño institucional de la Reserva Federal garantiza un altísimo grado de independencia. Sin embargo, ningún banco central opera en un vacío político. Las críticas públicas por parte de figuras políticas pueden erosionar la confianza ciudadana en su objetividad e independencia. Las pérdidas contables, el patrimonio neto negativo o decisiones políticas opacas o parciales podrían minar todavía más esa credibilidad. Por tanto, una campaña sostenida de ataques públicos podría allanar el camino para futuras reformas legislativas. En teoría, bastaría con una mayoría en ambas cámaras del Congreso y la firma del presidente para modificar la legislación que rige a la Fed. En la práctica, no obstante, este es un umbral difícil de superar, dada la posibilidad de obstrucción parlamentaria (filibusterismo) en el Senado y la frecuente división del Congreso. En definitiva, ejercer presión política sobre la Fed no es imposible, pero los obstáculos son considerables y difíciles de franquear.